POJOKREDAKSI.COM – Sengketa hukum atas tanah yang terletak di Keranga, Toroh Lemma Batu Kallo, Labuan Bajo, Manggarai Barat, Nusa Tenggara Timur (NTT) telah menyedot perhatian masyarakat Manggarai. Tak pelak lagi, sengketa ini menimbulkan perdebatan hukum, baik di kalangan akademisi-praktisi hukum maupun di kalangan masyarakat awam. Perdebatan itu wajar mengingat masalah hukum atas objek sengketa melibatkan Pemerintah Kabupaten Manggarai Barat yang pada tataran tertentu dapat ditafsirkan sebagai representasi kepentingan publik.
Pada konteks kepentingan publik itu, tulisan ini dimaksudkan untuk memberikan informasi dan pengetahuan terkait posisi hukum adat dalam hukum tanah nasional. Dengan demikian, tulisan ini tidak dimaksudkan untuk memengaruhi proses hukum yang sedang dilakukan oleh Kejaksaan Tinggi NTT atau pihak-pihak terkait lain yang sedang bergumul dalam kasus hukum atas objek sengketa.
Hukum Adat dan Masyarakat Hukum Adat
Eksistensi hukum adat saat ini tak lepas dari peran Cornelis van Vollenhoven, seorang peneliti hukum yang berhasil membuktikan adanya hukum adat asli yang berlaku dalam kehidupan suku-suku asli masyarakat Indonesia. Dalam bukunya “Het Adatrecht van Nederlandsch-Indie” (Leiden: 1913) sebagaimana dijelaskan Laksanto Utomo dalam Hukum Adat (2019: 3), Vollenhoven mendefinisikan hukum adat sebagai hukum yang tidak bersumber pada peraturan yang dibuat oleh pemerintah atau alat-alat kekuasaan lain yang menjadi sendinya. Senada dengan Vollenhoven, Djojodigoeno dalam Soerojo Wigjodipoero (1995: 17) menyebutkan bahwa hukum adat adalah hukum yang tidak bersumber kapada peraturan-peraturan. Hukum adat juga didefinisikan sebagai kompleks adat-adat yang tidak dikodifikasikan dan bersifat pemaksaan (Soerjono Soekanto, 2008: 15).
Hukum adat lahir dan dipelihara oleh putusan-putusan warga masyarakat terutama keputusan kepala rakyat yang membantu pelaksanaan perbuatan hukum itu. Hukum adat pada umumnya memang belum/tidak tertulis (non-statutair), terus hidup dan tumbuh dalam masyarakat (Laksanto Utomo, 2019: 5-6). Salah satu sifat yang menonjol dari hukum adat adalah komunal/kekeluargaan di mana komunitas atau masyarakat lebih penting daripada individu. Selain itu, hukum adat juga bersifat nyata/riil di mana perbuatan hukum dinyatakan sah bila bentuk perbuatannya dilakukan secara konkrit (Sumarjati Hartono, 1989: 37).
Hukum adat berlaku dalam masyarakat hukum adat. Penyebutan masyarakat hukum adat sendiri masih diperdebatkan karena ada yang menyebutnya dengan istilah persekutuan hukum, persekutuan adat-istiadat, masyarakat adat (Dominikus Rato, 2015: 81). Meski demikian, dalam pelbagai peraturan perundangan-undangan, terminologi yang sering dan umum digunakan adalah masyarakat hukum adat. Ambil contoh Peraturan Menteri Negara Agraria No. 5 Tahun 1999 Tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat. Dalam peraturan itu, masyarakat hukum adat didefiniskan sebagai sekelompok orang yang terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum karena kesamaan tempat tinggal atau pun atas dasar keturunan. Lepas dari itu, fakta bahwa hukum adat memang hidup dan berlaku dalam masyarakat berdasarkan faktor wilayah dan keturunan. Menurut Soepomo, golongan masyatakat hukum adat terbetuk atas dasar: (1) pertalian suatu keturunan (genealogi); (2) lingkungan daerah (teritorial); dan (3) penggabungan genealogi dan territorial (Soerjono Soekanto, 2020: 94-95).
Hukum Adat dalam Hukum Tanah Nasional
Secara konstitutif, pengakuan dan penghormatan negara atas kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat berikut hak-hak tradisionalnya baru terjadi pada amandemen kedua atas UUD 1945 sebagaimana termaktub dalam Pasal 18B ayat (2). Meski demikian, jauh sebelum proklamasi kemerdekaan Indonesia Tahun 1945, penerapan hukum adat atas tanah telah hidup dan berlangsung turun-temurun dalam kehidupan masyarakat hukum adat yang tersebar di pelbagai wilayah termasuk Manggarai.
Setelah kemerdekaan, terdapat dualisme hukum tanah, antara hukum adat dan hukum barat. Dualisme itu menimbulkan pelbagai masalah antar golongan masyarakat sekaligus menyebabkan tidak terjaminnya kepastian hukum atas tanah. Kondisi itu kemudian menjadi sebagaian dasar dan konsiderasi lahirnya Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (selanjutnya disebut UUPA). Dengan berlakunya UUPA maka terciptalah unifikasi hukum tanah nasional yang bertujuan, antara lain, meletakan dasar-dasar untuk memberikan kepastian hukum mengenai hak-hak atas tanah.
Lalu, apakah berlakunya UUPA serta-merta menegasikan eksistensi hukum adat tanah yang hidup dan berlaku pada masyarakat hukum adat? Tentu tidak! Sebaliknya, hukum adat atas tanah menjadi sumber dan dasar bagi hukum tanah nasional sebagaimana ditegaskan dalam konsiderasi Berpendapat huruf a UUPA. Hal senada ditegaskan pula dalam Penjelasan Umum angka III nomor (1) UUPA yang menyatakan: “Dengan sendirinya hukum agraria yang baru itu harus sesuai dengan kesadaran hukum daripada rakyat banyak. Oleh karena rakyat Indoesia sebagian besar tunduk pada hukum adat maka hukum agraria baru tersebut akan didasarkan pula pada ketentuan-ketentuan hukum adat itu, sebagai hukum yang asli…,.”
Penjelasan umum itu dijabarkan lebih lanjut dalam ketentuan Pasal 5 UUPA yang menyatakan: “Hukum agraria yang berlaku atas bumi, air dan ruang angkasa ialah hukum adat, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara, …,.” Dalam penjelasan pasal ini ditegaskan pula bahwa hukum adat dijadikan dasar dari hukum agraria yang baru. Penegasan lain tentang keberlakuan hukum adat atas tanah tercantum dalam penjelasan Pasal 16, Pasal 56, dan secara tidak langsung dalam Pasal 58 UUPA (Boedi Harsono, 2008: 177).
Mengacu pada ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, UUPA menyebutkan bahwa bumi (tanah) pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh negara (Pasal 2 ayat (1). Hak menguasai oleh negara meliputi wewenang untuk: (1) mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan, dan pemeliharaan tanah; (2) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan tanah; dan (3) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai tanah (Pasal 2 ayat (2). Lebih lanjut, dalam Pasal 4 ayat (1) ditegaskan bahwa “Atas dasar hak menguasai dari negara maka ditentukan adanya macam-macam hak atas tanah yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orang-orang, baik sendiri maupun bersama-sama, serta badan-badan hukum.”
Hak menguasai oleh negara atas tanah yang tidak dipunyai dengan suatu hak oleh seseorang lebih luas dan penuh daripada atas tanah yang dipunyai seseorang dengan hak tertentu. Artinya, negara dapat memberikan tanah yang tidak dipunyai dengan hak tertentu kepada seseorang atau badan hukum dengan suatu hak menurut peruntukkan dan keperluannya. Namun demikian, kekuasaan negara atas tanah-tanah itu sedikit atau banyak dibatasi pula oleh hak ulayat dari kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat, sepanjang menurut kenyataannya hak ulayat itu masih ada sebagaimana dijelaskan dan Penjelasan Umum UUPA.
Salah satu hak masyarakat hukum adat yang diakui oleh negara adalah hak atas tanah ulayat. Perihal tanah ulayat, Peraturan Menteri Agraria No. 5 Tahun 1999 mendefinisikannya sebagai bidang tanah yang di atasnya terdapat hak ulayat dari suatu masyarakat hukum adat tertentu (Pasal 1 angka 2). Sementara itu, yang dimaksud dengan hak ulayat adalah kewenangan yang menurut adat dipunyai oleh masyarakat hukum adat tertentu atas wilayah tertentu yang merupakan lingkungan hidup para warganya untuk mengambil manfaat dari sumber daya alam, termasuk tanah dalam wilayah tersebut, bagi kelangsungan hidup dan kehidupannya, yang timbul dari hubungan secara lahiriah dan batiniah turun termurun dan tidak terputus antara masyarakat hukum adat tersebut dengan wilayah yang bersangkutan (Pasal 1 angka 1). Pengakuan hak ulayat dalam hukum tanah nasional mengacu pada ketentuan Pasal 3 UUPA yang menyatakan: “…, pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak yang serupa itu dari masyarakat-masyarakat hukum adat, sepanjang menurut kenyataannya masih ada, harus sedemikian rupa sehingga sesuai dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa serta tidak boleh bertentangan dengan undang-undang dan peraturan-peraturan lain yang lebih tinggi.” Namun demikian, perlu juga diingatkan bahwa semua hak atas tanah, tak terkecuali hak ulayat mempunyai fungsi sosial. Tidaklah dibenarkan bahwa hak atas tanah apa pun yang ada pada seseorang atau kelompok masyarakat semata-mata dipergunakan untuk kepentingan pribadinya (Pasal 6 UUPA dan penjelasannya).
Pengakuan negara atas masyarakat hukum adat dengan segala hak yang melekat di dalamnya berarti menegaskan posisi masyarakat hukum adat sebagai subyek hukum. Dalam buku Hukum Adat Kontemporer, Rato menjelaskan bahwa ada dua subjek hukum dalam hukum adat yaitu individu dan komunitas (Dominikus Rato, 2015: 86). Oleh karena masyarakat hukum adat merupakan subjek hukum maka masyarakat hukum adat dapat melakukan perbuatan-perbuatan hukum atas obyek-obyek hukum (misal tanah) yang dimilikinya.
Berdasarkan uraian-uraian terkait posisi hukum adat dalam hukum tanah nasional dan dihubungkan dengan sengketa kepemilikan Tanah Keranga maka kajian hukum adat atas obyek sengketa tentu memiliki pendasaran yuridis dan teoritis yang jelas.
Hukum Adat Berlaku atas Tanah Keranga
Sengketa Tanah Keranga tidak bisa dilepaspisahkan dari keberlakuan hukum adat atas objek sengketa. Patut digarisbawahi bahwa keberlakukan hukum adat termaksud harus ditempatkan pada konteks ketika proses pengadaan tanah itu terjadi.
Mencermati beberapa fakta yang terungkap ke publik, setidaknya ada tiga alasan mengapa hukum adat berlaku atas Tanah Keranga, antara lain:
Pertama, adanya Fungsionaris Adat/Tu’a Adat Nggorang. Tahun 1997, Tu’a Adat Nggorang yang diwakili oleh Haji Ishaka dan Haku Mustafa yang bertindak untuk dan atas nama diri pribadi dan mewakali masyarakat adat Nggorang mengadakan rapat musyawarah dengan Pemerintah Kabupaten Manggarai yang diwakili oleh Gaspar Parang Ehok selaku Bupati Manggarai saat itu. Musyawarah itu menyangkut keperluan tanah oleh Pemerintah Manggarai untuk kepentingan pembangunan Sekolah Perikanan dan Kelautan. Permintaan itu kemudian mendapat persetujuan dari Tu’a Adat Nggorang dengan menunjuk dan menyerahkan Tanah Keranga kepada Pemerintah Manggarai. H. Ishaka dan Haku Mustafa selaku pribadi pun dalam jabatannya sebagai Tu’a Adat Nggorang adalah subyek hukum masyarakat hukum adat Nggorang sehingga keduannya memiliki kapasitas hukum untuk melakukan perbuatan hukum atas Tanah Keranga yang merupakan hak ulayat masyarakat hukum adat Nggorang. Dari perspektif ini jelas bahwa keputusan penyerahan Tanah Keranga kepada Pemerintah Manggarai oleh keduanya adalah sah dan mengikat secara hukum.
Lalu, apa dokumen yang membuktikan adanya peristiwa hukum itu? Dalam perspektif hukum adat, pertanyaan itu tidak relevan karena hakikat hukum adat merupakan hukum tidak tertulis. Dengan demikian, ada atau tidak adanya dokumen bukti persetujuan dan penyerahan Tanah Keranga, sama sekali tidak dimaksudkan untuk menyangkal pun menegasikan keputusan yang telah disepakati bersama dalam suatu rapat musyawarah antara Tu’a Adat Nggorang dan Pemerintah Manggarai. Jadi, secara hukum adat keputusan penyerahan Tanah Keranga yang dilakukan di dalam rapat musyawarah itu telah bersifat final, sah dan mengikat.
Kedua, Tanah Keranga merupakan tanah ulayat. Ada tiga alasan yang mendasari argumentasi Tanah Keranga dikategorikan sebagai tanah ulayat, antara lain: (a) Pemerintah Manggarai meminta tanah tersebut kepada Tu’a Adat Nggorang. Dalam hal tanah itu bukan tanah ulayat maka proses pengadaannya tentu tidak melibatkan Tu’a Adat Nggorang. Pemerintah Manggarai (baca negara) saat itu dengan kewenangan menguasai tanah yang melekat padanya, untuk kepentingan sosial, dapat secara langsung mengajukan permohonan hak kepada instansi terkait. Dengan dilibatkannya Tu’a Adat Nggorang dalam proses pengadaan tanah maka jelas tanah tersebut merupakan tanah hak ulayat masyarakat hukum adat Nggorang; (b) Luas tanah melampaui batas maksimal kepemilikan tanah yang ditetapkan oleh undang-undang. Undang-Undang No. 56 Tahun 1960 Tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian menetapkan bahwa seseorang atau satu keluarga tidak boleh menguasai tanah lebih dari 20 hektar, baik sawah, tanah kering atau tanah kering dan sawah. Untuk keadaan daerah yang khusus, atas izin Menteri Agraria luas maksimal dapat ditambah menjadi 25 hektar. Berdasarkan pembatasan itu maka klaim kepemilikan individual atas Tanah Keranga terbantahkan secara hukum positif; (c) Luas tanah tidak disebutkan secara pasti ketika penyerahan berlangsung. Terminologi tanah ulayat memang terdengar asing di telinga masyarakat hukum adat, tak terkecuali masyarakat Manggarai. Namun tidak demikian ketika menyebut kata Lingko/Tana Adat yang pada prinsipnya memiliki kesamaan konsep sebagai tanah hak komunal. Luas sebuah Lingko tidak dapat diketahui sebelum dibagikan kepada masing-masing individu/kepala keluarga menurut bagian haknya. Pula, dalam konteks Lingko, pengukuran luas tidak berbasis satuan meter persegi tetapi berbasis Moso (jemari tangan).
Ketiga, pemberian tanah ditujukan untuk kepentingan sosial yaitu pembangunan Sekolah Perikanan dan Kelautan. Sudah lazim terjadi di Manggarai, Tu’a Adat yang mewakili masyarakat menyerahkan tanahnya untuk kepentingan sosial, terutama untuk pendirian sekolah dan rumah ibadat. Tidak berpretensi menggeneralisasi semua peristiwa hukum penyerahan tanah untuk kepentingan sosial serta diperlukannya elaborasi lebih lanjut, pada waktu lampau penyerahan tanah untuk kepentingan sosial jamak dilakukan tanpa kompensasi ganti rugi. Luas tanahnya pun variatif bergantung kebutuhan dan peruntukannya.
Lodovitus Dandung
Penulis:
Advokat dan Kosultan Hukum di Jakarta.
Founder and Managing Partners at Law Office ALLECO – Rahmasari Dandung & Partners.
